Đất đai và tập quán

Quản lý đất đai theo tập quán là thể thức gồm các ứng xử về đất đai được thừa nhận trong các quy định và tập quán của một cộng đồng, thông qua truyền miệng hoặc bằng văn bản ¹. Không giống như luật và chính sách của Nhà nước, các tập quán này (ở nhiều nơi được gọi là “luật tục”) được phát triển và điều chỉnh theo thời gian bởi một nhóm mang tính tập thể như một cộng đồng, một nhóm dân tộc hoặc một nhóm cùng tôn giáo.

Cánh đồng lúa bậc thang gần một làng Dao Đỏ ngoại ô Sapa, tỉnh Lào Cai, miền bắc Việt Nam. Ảnh: Tran Thi Hoa / World Bank. Giấy phép CC-NC-ND-2.0.

Cả người Kinh và người thiểu số đều có các tập quán riêng về quản lý đất đai theo địa phương. Người Kinh có hương ước của làng. Các hương ước này đảm bảo quyền tự chủ về quản lý đất đai trong một giới hạn nhất định, điều chỉnh các quan hệ xã hội trong phạm vi làng xóm theo luật và quy định của nhà nước.  ² Người dân tộc thiểu số có hệ thống luật tục. Các luật tục này mô tả chi tiết mối liên hệ giữa cộng đồng với môi trường tự nhiên, cách sử dụng đất và rừng để duy trì cuộc sống và nhu cầu tinh thần³. Như vậy, hương ước của người Kinh đề cao quan hệ mang tính xã hội trong khi luật tục của người thiểu số bao gồm cả yếu tố tự nhiên và văn hóa. Qua đó, có thể thấy rằng, người thiểu số phụ thuộc nhiều hơn vào việc sử dụng đất và rừng bền vững⁴.

Nghiên cứu so sánh ở các tỉnh Điện Biên, Thừa Thiên Huế và Đắk Lắk cho thấy 85% thôn bản của người thiểu số có quy chế riêng bảo vệ rừng, 60% thôn bản có rừng cộng đồng đang được bảo vệ bằng luật tục nhằm phục vụ các mục đích khác nhau⁵. Những quy chế và luật tục này quy định cách thức mà các thành viên trong cộng đồng có thể luân phiên khai thác tài nguyên, chẳng hạn nhóm/cá nhân nào sẽ được thu hái lâm sản ngoài gỗ vào mùa nào, hay viêc đốn gỗ được phép thực hiện như thế nào và khi nào. Các tập quán này đã góp phần thúc đẩy mối liên kết giữa các thực thể xã hội như giữa các cá nhân, giữa các gia đình, các dòng họ, bộ tộc và các thôn làng. Qua đó, các quyền gắn với luật tục đảm bảo rằng mọi cá nhân và cộng đồng đều được hưởng lợi từ đất, rừng và nguồn nước ⁶. Mặc dù vậy, trong các tập quán này vẫn còn tồn tại phân biệt đối xử giữa nam và nữ, chẳng hạn như trong vấn đề kế thừa và kết hôn, ly hôn⁷.

Các tập quán sử dụng đất đai của địa phương đôi khi hỗ trợ luật và các quy định của nhà nước, song cũng có khi mâu thuẫn. Cho đến nay, nhiều hương ước làng đã được nhà nước công nhận và áp dụng lồng ghép rộng rãi trong đời sống xã hội⁸, trong khi đó nhiều luật tục chưa được thừa nhận trong luật pháp và chính sách mặc dù nó có sức ảnh hưởng rất lớn trong các cộng đồng dân tộc thiểu số⁹.

Bộ luật Dân sự quy định các tập quán chỉ có giá trị áp dụng khi phù hợp với luật pháp¹⁰, trong khi đó một số luật chuyên ngành đã thừa nhận giá trị của các tập quán. Trong Luật Đất đai 2013 ¹¹có quy định rằng việc sử dụng đất của người dân tộc thiểu số cần phải được thực hiện “phù hợp với phong tục, truyền thống, bản sắc văn hoá và điều kiện thực tế của từng vùng”; song không cung cấp giải thích chi tiết. Trong khi đối tượng điều chỉnh của luật về sử dụng đất chủ yếu là cá nhân và hộ gia đình, các tập quán quan tâm đồng thời cả cá nhân và cộng đồng. Đặc biệt, đối với đồng bào dân tộc thiểu số, chủ quyền của cộng đồng đối với đất rừng có ý nghĩa rất quan trọng. Như vậy, giữa hai khái niệm tập quán và quyền hưởng dụng của cộng đồng dân tộc thiểu số có sự tương đồng đáng kể. Có thể thấy, nếu các luật không công nhận quyền hưởng dụng rừng mang tính tập thể, các tập quán của địa phương gắn với rừng và quản lý khai thác tài nguyên sẽ dần bị mai một¹².

Vào cuối những năm 1960, đất rừng do các cộng đồng dân tộc thiểu số quản lý theo luật tục từ nhiều đời được chuyển giao cho các lâm trường quốc doanh (tham khảo Chuyên trang về Đất rừng). Việc tiếp cận, quản lý đất đai và tài nguyên thiên nhiên của người thiểu số ngày càng chịu áp lực của di cư, phát triển cơ sở hạ tầng, khai thác tài nguyên quy mô lớn, mở rộng kinh doanh nông nghiệp và các hoạt động phục vụ an ninh quốc phòng. Những nguyên nhân này dẫn đến nhiều diện tích đất đã bị chuyển đổi ¹³. Do thiếu sự công nhận, đất do cộng đồng dân tộc thiểu số quản lý dễ bị thu hồi cho các hoạt động phát triển, đặc biệt là trong các lĩnh vực như khai khoáng, thủy điện. Việc xây dựng hàng loạt đập thủy điện trên các dòng sông đã dẫn đến tình trạng thiếu đất sản xuất trầm trọng đối với các cộng đồng phải thực hiện di dời, tái định cư¹⁴.

Từ những năm 1990, nhiều tổ chức xã hội và các cơ quan nghiên cứu đã tích cực thúc đẩy việc thừa nhận và tăng cường nội dung về quản lý đất đai (bao gồm đất rừng) theo tập quán trong văn bản quy phạm pháp luật cũng như cải thiện việc triển khai¹⁵. Kết quả là Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng (2004) đã bổ sung thêm các quy định về quản lý rừng theo cộng đồng¹⁶. Bên cạnh đó, các tổ chức cũng khuyến nghị Nhà nước quy định việc áp dụng FPIC, một sáng kiến mang tính quốc tế nhằm đảo bảo quyền của người dân về Đồng thuận dựa trên nguyên tắc tự nguyện, được thông báo trước và cung cấp thông tin đầy đủ.¹⁷

Trong thực tiễn, các cộng đồng dân tộc thiểu số đã thể hiện rằng họ là những người chăm sóc bảo vệ rừng tốt, không như một số quan điểm vẫn còn phổ biến cho rằng chỉ có biện pháp thắt chặt quản lý của nhà nước mới có thể ngăn chặn nạn phá rừng¹⁸. Mặc dù vậy, tính đến năm 2015, mới chỉ có 2% đất lâm nghiệp được giao cho cộng đồng, so với 26% được giao cho cá nhân và phần lớn diện tích đất lâm nghiệp còn lại do các doanh nghiệp nhà nước, ban quản lý hoặc chính quyền địa phương nắm giữ. Diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý còn rất khiêm tốn song lại vô cùng quan trọng đối với sinh kế của người dân, đặc biệt người dân tộc thiểu số¹⁹.