Rừng và ngành lâm nghiệp

Chính phủ Việt Nam coi rừng là một nguồn tài nguyên sinh thái quan trọng, có giá trị cho sự phát triển kinh tế xã hội và hạnh phúc của cộng đồng trên đất nước. Rừng đóng vai trò quan trọng trong việc thích nghi với biến đổi khí hậu thông qua những chức năng môi trường như chống xói mòn, và đảm bảo tuần hoàn nước.¹ Lâm sản và lâm sản ngoài gỗ cũng là nguồn dinh dưỡng quan trọng.² Rừng cũng có một vai trò xã hội, góp phần tạo công ăn việc làm và thu nhập.^{3 4}Hiện nay có khoảng 25 triệu người Việt Nam có 20%-40% thu nhập hàng năm đến từ rừng.⁵ Vai trò của rừng cũng được thể hiện ở vùng sâu vùng xa, vùng cao nơi 10% dân cư sống bên trong hoặc gần các khu rừng (diện tích xấp xỉ 12 triệu hecta) là người nghèo hoặc người dân tộc thiểu số.⁶

Rừng được theo dõi qua nhiều chỉ số bao gồm độ tàn che, đất rừng, diện tích che phủ cây. Không phải tất cả các tổ chức theo dõi đều sử dụng toàn bộ các chỉ số, mỗi tổ chức có thể định nghĩa chỉ số theo cách khác nhau. Ngân hàng thế giới, thu thập dữ liệu từ Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp thế giới (FAO), sử dụng chỉ số “đất rừng” và định nghĩa như sau “Đất rừng là đất nằm dưới các cây tự nhiên hoặc cây được trồng tại chỗ có chiều cao 5m, dù có được sản xuất hay không, ngoại trừ các cây nằm trong nhóm sản xuất nông nghiệp (ví dụ cây ăn quả và hệ thống nông lâm kết hợp) và cây trong công viên đô thị hoặc trong vườn”.⁷ Tổ chức Global Forest Watch sử dụng chỉ số “tỷ lệ che phủ cây” và định nghĩa nó là “sự hiện diện sinh lý của cây và có thể ở dạng rừng tự nhiên hoặc rừng trồng tồn tại trên một loạt mật độ tán”.⁸ Chính phủ Việt Nam, thay vào đó, sử dụng khái niệm tỷ lệ che phủ rừng, được định nghĩa là phần trăm đất rừng hiện tại so với đất tự nhiên trên toàn quốc, trên một lãnh thổ hoặc một địa phương tại một thời điểm nhất định.⁹ Sự khác biệt về định nghĩa ảnh hưởng quan trọng tới cách giải thích dữ liệu, cũng như phân tích đóng góp của rừng trong việc giảm thiểu tác động của  biến đổi khí hậu vì các dịch vụ hệ sinh thái cho rừng tự nhiên khác với dịch vụ hệ sinh thái cho rừng trồng lại.

Theo FAO, Việt Nam từng là nước có tỷ lệ đất rừng và trữ lượng gỗ bình quân đầu người thấp nhất trên toàn cầu.¹⁰ Trong giai đoạn 1943-1995, Việt Nam ghi nhận tỷ lệ che phủ rừng giảm từ 43% xuống còn chỉ 27,2%¹¹ Từ năm 2001 đến 2017, Global Forest Watch (GFW) thống kê  10 vùng trên cả nước chịu trách nhiệm cho 29% diện tích rừng đã mất, bao gồm rừng tự nhiên và rừng trồng lại, trong đó tỉnh Bình Dương là tỉnh có tỷ lệ che phủ cây tương đối giảm nhiều nhất, ở mức 59% so với tỷ lệ bình quân cả nước là 13%.¹² GFW cũng ghi nhận trong thời gian từ 2001 đến 2012, Việt Nam cũng đã tăng diện tích che phủ cây lên 564.000 ha tương đương 0,7% trên toàn cầu.¹³ Nếu áp dụng định nghĩa từ Ngân hàng thế giới, diện tích rừng năm 2016 chiếm 47,6% tổng diện tích đất toàn Việt Nam,¹⁴ trong đó bao gồm 10 triệu ha rừng tự nhiên từ năm 2006, chiếm 70% tổng diện tích rừng trên cả nước (Bảng 1).

Biểu đồ 1. Chỉ số phát triển rừng tại Việt Nam 2005-2017 (đơn vị %)

Nguồn: Trung tâm Tư liệu và Dịch vụ Thống kê, Tổng cục Thống kê 

Trong thập kỷ qua, Việt Nam đã ghi nhậnnhững nỗ lực đáng kể trong việc quản lý và bảo vệ rừng. Theo định nghĩa chính thức của Việt Nam, tổng diện tích rừng là 14.377,7 ngàn ha,¹⁵ trong đó diện tích rừng tự nhiên là 10.242,1 ngàn ha và diện tích rừng trồng lại là 4,135 ngàn ha. Diện tích rừng bị tàn phá giảm 70% trong giai đoạn 2011-2015 so với giai đoạn 2005-2010.¹⁶ Nhờ đó tỷ lệ che phủ rừng đã đạt mức 41,2% vào năm 2016¹⁷ và gần bằng tỷ lệ của năm 1943. Việt Nam hiện là nước duy nhất trong khu vực sông Mekong đã và đang báo cáo tăng trưởng liên tục trong độ tàn che trong ba thập kỷ vừa qua¹⁸ Chính phủ Việt Nam đặt mục tiêu đến năm 2030 ổn định đất rừng tự nhiên ở mức tương đương với diện tích đạt được ở năm 2020 và tăng tỷ lệ che phủ rừng toàn quốc lên 45%.¹⁹

Bảng 1: Hiện trạng rừng (Đơn vị: Nghìn Ha)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2005-2017²⁰

Những chuyển biến này cũng xảy ra đồng thời với thực tế sản xuất lâm nghiệp tăng gấp đôi từ 3,4% năm 2011 lên 7,5% năm 2015.²¹ Tuy nhiên, sự chuyển dịch theo vùng cho thấy một câu chuyện khác. Ở khu vực Tây Nguyên, nơi tập trung các cộng đồng người dân tộc thiểu số có sinh kế phụ thuộc vào rừng, diện tích rừng giảm 312.416 ha, độ tàn che giảm 5,8% và trữ lượng rừng giảm 25,5 triệu m³, tương đương gần 8% tổng dự trữ rừng quốc gia.²² 

Nguyên nhân của sự sụt giảm diện tích rừng bao gồm:

• khai thác quá mức (50%);
• chuyển đổi rừng và đất rừng thành đất sản xuất nông nghiệp (20%);
• du mục và đói nghèo (20%); và
• cháy rừng, thiên tai và hiểm họa (10%).

Rất nhiều hoạt động nói trên có liên hệ với sinh kế, vì vậy kêu gọi sự tham gia từ những người dân mà sinh kế của họ phụ thuộc vào rừng, ví dụ như người dân tộc thiểu số ở Tây Nguyên, có thể giúp giảm áp lực lên rừng.²³

Biểu đồ 2. Diện tích rừng bị cháy năm 2016  (đơn vị: nghìn ha)

Nguồn: Trung tâm Tư liệu và Dịch vụ Thống kê, Tổng cục Thống kê 

Phân loại rừng ở Việt Nam

Việc xác định và phân loại rừng được quy định bởi Chính phủ và được thực hiện trong các hoạt động quản lý nguồn tài nguyên rừng như dự trữ, giám sát và lên kế hoạch trồng rừng. Theo Thông tư số 34/2009 / TT-BNNPTNT của bộ Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn²⁴ về tiêu chí xác định và phân loại rừng, có 6 tiêu chí sau:

Nguồn: Thông tư 34/2009 / TT-BNNPTNT 

Biểu đồ 3.  Diện tích rừng trồng mới tại Việt Nam 2005 – 2017 (đơn vị: nghìn ha)

Nguồn: Trung tâm Tư liệu và Dịch vụ Thống kê, Tổng cục Thống kê 

Lịch sử chính sách quản lý rừng

Có hai văn bản luật quan trọng trong ngành lâm nghiệp:

– Luật Bảo vệ và Phát triển rừng ban hành lần đầu năm 1991 và được sửa đổi năm 2004 và 2016; và

– Luật Lâm nghiệp 2017 sẽ có hiệu lực từ 1/1/2019

Sự phân quyền

Vào cuối những năm 1980, khi Chính phủ Việt Nam quyết định chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung sang nền kinh tế theo định hướng thị trường, một số cải cách lớn đã diễn ra. Một trong số đó là Luật Bảo vệ và Phát triển rừng được thông qua năm 1991 sau 2 năm rà soát từ 1989-1991, thay đổi việc coi ngành lâm nghiệp từ một ngành yếu, từ một ngành do nhà nước kiểm soát thành ngành do cộng đồng quản lý.²⁵ Luật này được sửa đổi năm 2004 và 2016, đưa vào một số yếu tố phát triển rừng bền vững đã được quyết định trong quá trình rà soát luật.²⁶

Kể từ đó, ngành lâm nghiệp đã và đang khuyến khích sự tham gia từ các cá nhân, theo đó rừng được bàn giao cho người dùng (bao gồm tổ chức và cá nhân), và khuyến khích sự tham gia của khối tư nhân trong việc bảo vệ rừng và sản xuất lâm nghiệp. Chính sách về phân quyền quản lý đến cấp cơ sở cũng đã và đang được triển khai.²⁷ Theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, diện tích rừng thuộc quản lý nhà nước giảm từ 80,1% năm 2001 xuống 45,2% năm 2015, trong khi đó nhóm tư nhân có sự tăng tương ứng từ 19.9% lên 54.8%. Các hộ gia đình và cá nhân đã được bàn giao 3.146 triệu ha.²⁸ Tuy nhiên vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề. Việc thay đổi và tái cấu trúc tổ chức còn chậm, các công ty lâm nghiệp còn chưa tự lực, nguồn lực tài chính không ổn định và người sở hữu rừng chưa có động lực để bảo vệ rừng.²⁹ 

Từ năm 1990 đến nay, Việt Nam đã và đang hỗ trợ các tổ chức quốc tế đầu tư vào các chương trình và dự án, trong đó:

• Chương trình 327 (1993-1998) và Chương trình trồng mới 5 triệu héc-ta rừng (1998-2010) ³⁰ 
• Dự án phát triển rừng của Ngân hàng thế giới (2004-2011)³¹  ; và
• Dự án Hiện đại hóa ngành Lâm nghiệp và Tăng cường khả năng chống chịu cho vùng ven biển (đang được thực hiện kể từ năm 2017) ³²

Việt Nam cũng đã có những dự án cải thiện độ tàn che và chất lượng cũng như tăng giá trị kinh tế của các sản phẩm gỗ và góp phần đáp ứng nhu cầu trong nước và xuất khẩu ra thị trường quốc tế, được tài trợ bởi đối tác phát triển Nhật Bản, Hà Lan, Phần Lan và Đức.³³

Bảo vệ rừng

Lâm nghiệp là một trong những lĩnh vực đầu tiên về tài nguyên thiên nhiên của Việt Nam được ban hành chính sách bảo vệ và phát triển.³⁴ Một số cơ chế và chính sách đáng chú ý gần đây bao gồm:

– Nghị định 05/2008/NĐ-CP về việc thành lập Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng;³⁵ 

– Nghị định 99/2010/NĐ-CP về chi trả dịch vụ môi trường rừng;³⁶

– Nghị định 75/2015 / ND-CP về cơ chế, chính sách bảo vệ và phát triển rừng; và

– Chính sách giảm nghèo nhanh và bền vững và hỗ trợ dân tộc thiểu số giai đoạn 2015-2020.³⁷

Ngoài ra, chính phủ cũng đã phê duyệt Đề án Quản lý rừng bền vững và chứng chỉ rừng 2016-2020³⁸  để đáp ứng các yêu cầu của thị trường trong nước và quốc tế đối với sản phẩm từ gỗ có nguồn gốc hợp pháp và gia tăng giá trị kinh tế của các sản phẩm gỗ.³⁹

Nhìn chung, việc cải thiện chính sách đã giúp cải thiện pháp luật về rừng. Các chính sách ngày nay đã toàn diện hơn, quản lý nhà nước bằng luật pháp đã có tiến triển và nhận thức xã hội về rừng được cải thiện.⁴⁰ Rừng đã được cải thiện cả về chất và lượng trong những năm qua, doanh thu ngành lâm nghiệp đã đóng góp vào sự tăng trưởng kinh tế. Cộng đồng đã và đang được hưởng lợi từ sự tăng trưởng này thông qua việc cải thiện hỗ trợ tài chính và tạo thêm công ăn việc làm.⁴¹

Tuy nhiên không phải tất cả mục tiêu phát triển, bảo vệ và quản lý rừng bền vững đều đạt được thành tựu như kế hoạch. Một số chương trình và dự án quốc gia đã và đang được triển khai kém và chậm. Ví dụ, Việt Nam vẫn chưa ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và thủ tục quản lý rừng bền vững. Các cơ quan triển khai thiếu hụt về nhân lực cũng như kiến thức chuyên môn để triển khai các chính sách. Các chính sách sở hữu và sử dụng đất lâm nghiệp chưa đầy đủ.⁴² 

Việc triển khai cũng bị hạn chế do việc thực thi luật trong ngành được cho là còn yếu; các văn bản luật và quy định không được tuân thủ nghiêm ngặt; các chế tài chưa đủ sức răn đe. Việc giám sát của nhà nước còn mang tính chiếu lệ và thủ tục, tạo cơ hội cho tham nhũng.⁴³ Ngoài ra, vai trò của các bên liên quan tại địa phương thường bị coi nhẹ.⁴⁴

Trong năm 2016, với sự giúp đỡ của chính phủ Phần Lan, hệ thống chia sẻ dữ liệu lâm nghiệp trực tuyến Việt Nam đã được khởi động để công bố dữ liệu ngành. Người dùng có thể tiếp cận các thông tin mới nhất về nguồn tài nguyên rừng. Dữ liệu về phát triển rừng và dữ liệu dự trữ rừng quốc gia (không gian và thuộc tính) từ năm 1990 đến 2016 đã có sẵn và chi tiết tới đơn vị rừng. Hệ thống này được định hướng sẽ giúp Việt Nam thực thi Luật Lâm nghiệp 2017 cũng như lên kế hoạch cho việc quản lý bền vững rừng và phấn đấu đạt mục tiêu xuất khẩu sản phẩm gỗ trong những năm tới. Tuy nhiên sau hai năm triển khai, hệ thống này mới có khá ít dữ liệu.

Trong thời gian tới Việt Nam cần kiểm soát việc chuyển đổi đất lâm nghiệp sang mục đích sử dụng khác, nâng cao nhận thức xã hội về đầu tư lâm nghiệp, và phân bổ rừng cho thuê tới các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân.⁴⁵ Các cơ chế, chính sách và luật phát cần được hoàn thiện chẳng hạn như sửa đổi và bổ sung Luật Lâm nghiệp song song với các luật khác như Hiến pháp và Luật Đất đai.⁴⁶ Hệ thống quản lý từ trung ương đến địa phương cần được đổi mới, tập trung và việc tăng cường vai trò, trách nhiệm và điều kiện làm việc cho đội ngũ kiểm lâm xã.⁴⁷